2018年5月8日 星期二

克服民主的短視

丹比薩.莫約 (Dambisa Moyo)

譯者按:文章原題為 Overcoming Democratic Myopia,二零一八年四月二十七日刊載於「報業辛迪卡」(Project Syndicate) 網站。作者 Dambisa Moyo 是桑比亞出生的女經濟學家,先後在哈佛、牛津等大學取得學位,曾在世界銀行、高盛等任職,現為巴克萊銀行等國際機構的董事。有 Dead Aid, Winner Take All,  How the West Was Lost 等著作。

儘管指數不錯,全球經濟仍然荊棘滿途。荊棘都來自結構性挑戰,要拔掉,得靠各國領袖高瞻遠矚的思維。不幸的是,這在今天寥寥可數,尤其是在各大民主國家。

問題在於政治與經濟周期脫節。正常情況下,一個經濟周期是五至七年。而據麥金錫全球學院 (McKinsey Global Institute),G20 國家政治領袖的平均任期已下降至 3.7 年 (一九四六年是六年)。政客們為了連任,常常施行可望短期見效的政策,甚至不惜為此犧牲長期的增長或穩定。

要負出什麼代價,可以看看財政赤字不斷增加。在美國,據國會財政預算辦公室說,財政赤字未來 30 年會上升至三倍,二零一七年是 GDP 的 2.9%,二零四七年會上升至 9.8%。這是一方面減稅,另方面為討好選民 (討好政治獻金金主同樣重要) 而增加開支的結果。這削弱了政府在教育和基建作前瞻性投資的能力。

在西方政客競相撈取短期效應甜頭之下,西方民主國家要維持長期經濟增長舉步維艱,而被指為極權的中國,沒有這個問題。從民主維度去看,起碼有兩個解決方法。

首先,各國政府可以較堅決地執行前任者的政策決定。這樣,經過辯論並通過而較具長遠思維的立法,才有足夠時間發揮效力,避免到下任政府就被一筆勾銷。

歐盟是讓長遠承諾生效的好例子。各成員國一九九二年簽署馬斯特里赫特條約,承諾把公共務控制在 GDP 的 60% 以下,財政赤字限於 GDP 的 3%。自此,各國政府逐步向這標準靠攏。

可是歐盟的經驗也顯示,這樣「有約束力」的承諾並不是一勞永逸的,特別是發生經濟危機的時候。二零零八年金融危機之後可以清楚看到,希臘、意大利、西班牙、葡萄牙都違背了對馬斯特里赫特條約的承諾。

無論如何,各國政府作出跨越選舉周期的承諾,可以減少黨派顛覆,從而推動較具長遠眼光的立法議程。這樣的取向,對美國總統奧巴馬具標誌性的醫療法案就有用,保證法案可以在某個約定的總統任期內繼續生效,自我完善,對美國千瘡百孔的醫療保障系統作出較根本的改革,而不致脆弱得特朗普政府甫上台便凋謝。

另一個鼓勵政策制訂者有長遠思維的辦法,是延長任期,例如,延長到六年,約與經濟周期相當。這樣,政策制訂者就不必在任期內老是要為連任奔忙,而有時間、有政治空間去思考複雜的結構性挑戰,並為發掘經濟潛力制訂政策。

某些國家的政治領袖已有較長任期。例如在巴西,聯邦參議員獲選後可任職八年。在墨西哥和菲律賓,總統有六年任期。相對之下,美國的眾議員的任期只有兩年,就算總統和參議員──任期分別為四年和六年──也不得不在某程度上按兩年的選舉周期操作。

當然,較長的任期是有風險的,可能讓不稱職或有問題的領袖在位久些。因此,得同時進行另一項改革:提高對政策制訂者的資歷要求,以保證選出來的領袖不但有相關的經驗,而且有處理現實社會挑戰的經驗。

(英國)諾丁咸大學的菲力普.考利二零一二年在一篇文章中指出,二零一二年年底,英國各大政黨領袖的經驗,是戰後以來最淺薄的。同時,英國下議院圖書館二零一二年的研究揭示,從一九八三年到二零一零年,英國國會的全職政客增加了三倍餘,從 20 人增加到 90 人。

全職政客大增的同時,對當選領袖辦事能力下降卻視若無睹。事實上,根據世界經濟論壇二零一六年的研究,民主國家公民對本國領袖的信任度低於其他地方。皮優 (Pew) 二零一五年的調查亦發現,超過八成美國人不相信聯邦政府可以持續走正道。政治素人特朗普能在二零一六年總統大選中擊敗希拉莉,可能是這種不信任發揮了作用。

無論如何,今天的經濟風險不會消失,只有可促成長遠政策議題的改革能降低這些經濟風險。對於打造這樣的議題,民主國家看似具有優勢,但這並不是必然的。

(蕭雪樺譯自二零一八年四月二十七日之「報業辛迪卡」網站)

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